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城镇化是中国现代化进程中的大战略

中国城市网 city.china.com.cn 时间:2012-10-09 15:00:28 责任编辑:傅晓

    规划中的中国的2020年,将是全面建成小康社会的美好时点,而包括城镇化在内的战略命题的求解,将事关这一美好未来的具体实现。

    在此背景下,本报记者专访了中国公共经济研究会常务副会长、国家行政学院经济学部主任张占斌先生,就我国新型城镇化的有关命题进行分析。

     城镇化是中国经济发展的一张王牌

    《21世纪》:很显然,当下对中国既有城镇化(城市化)发展的路径和效果的批评和反思已经成为舆论热点之一,现在国家和多个省份都明确提出了中国新型城镇化发展命题,那么,在您看来,应该怎么理解新时期的城镇化发展的战略价值?

     张占斌:最近,国家行政学院与国家发改委、中央组织部联合举办了省部级干部推进城镇化建设研讨班,中央常委、国务院副总理李克强,国务委员兼国务院秘书长马凯都做了重要讲话,提出了许多重要的判断和观点。

    中央领导人也多次强调,对中国而言,讨论城镇化问题应放在人类发展的大格局、经济社会发展的大趋势中去思考,城镇化是国家现代化的题中应有之意,也是基本之策。无论是按照联合国的标准还是经济合作组织的标准,发达国家的城镇化人口比例和非农就业比例都很高,这是区分发达国家和发展中国家的一个很重要的、很清晰的标准和界限。工业化和城镇化是现代化的必然要求和主要标志。人均收入是现代化的重要标准,中国要从中等收入国家迈向高收入国家,也必须协同推进工业化、城镇化和农业现代化,在这“三化协调”发展的格局中,工业化处于主导地位,是发展的动力,农业现代化是重要基础,是发展的根基,而城镇化更是具有不可替代的融合作用,能够一举托两头,有利于促进工农和城乡协调发展。

     另外就是,随着中国经济总量的提升,中国的重要城市作为一个和世界城市竞争的重要载体它要发挥重要力量。这个平台对中国来讲非常有战略意义,为将来融入世界有更大的意义,对完善世界的治理结构也会非常有意义。

    《21世纪》:其实,在“城市中国”的大背景下,首先可能牵涉到我们怎么看待城市(城镇)化在中国改革、发展、转型中的角色扮演问题,只有弄清楚了这个问题,才能具体讨论应该建设什么样的城市、走什么样的城镇化道路。

    张占斌:是的。中国现在在国际上已经是世界经济大国,整个20世纪头20年是我们全面建成小康的关键时期,2020年要实现全面小康社会的节点,这就要求我们能够争取20年的战略机遇期。而且,我个人认为,有了这20年的战略机遇期,以后到2050年新中国建国100周年,都应该成为我国的战略机遇期。在这个过程中,要能够妥善地处理国内的复杂问题、国际上大体稳得住,拓展自己的生存空间。

     那么在现在的基础上要继续保持20、30年的适当速度的发展,你手里得有点牌,城镇化就是我们手中的一张大牌、王牌。按照发展中国家的发展规律,城镇化率超过30%以后会进入加速发展期,城镇化带来大量的内需、大量的投资,能够有力地推进经济增长和发展。你可以想象几亿农民要进城,这在人类历史上也是个非常壮观的场景,会带来多少投资啊?这些投资基本上都在国内发生的,而同时可能需要国外很多东西,中国的城镇化发展对他们来说也是机遇,不是挑战。这样一说国际上听得懂,也就明白了,与国际对话和合作也就有基础了。所以说,如果这张大牌咱们能用得好的话,就有可能一定程度上把握局势,在国际上我们就有很好的回旋余地。

    城镇化的本质是人的城镇化

    《21世纪》:您对中国之前的城镇化道路和效果有何总体判断?

     张占斌:这里可能首先需要提出几个问题。首先,大数上说,1.59亿农民工基本上长年生活在城市,但是户口没有改变,要把这些人扣除去的话,城镇化率是34%而不是51%,现在我们报51%是因为我们从现实出发这些人都在城市里了,但我们户籍的城镇化率才34%,差十多个百分点,这里面还有7000万流动人口,至少2亿多人在城里晃来晃去,这些人要是长期不解决,也是不公平的。

     另外就是,土地城镇化快于人口城镇化。这些年城镇开发占地速度很快,开发区也占了,城市空间也有了,但人口集聚没到这种程度,所以有经济学家也建议说现在搞土地增减挂钩也有问题。将来国家要加快城市发展要增加新的城市,应当用人口数量和城市设立联系起来,比如县要改成市,GDP可能要求还不是那么多,主要是看人口,如果达到了30万就能变成市,地级或县级市,但我说的30万不是说在这儿晃来晃去没有公共服务的,那样的话搞100万也没有意义,要求这些人来了之后大体上满意,基本上跟城里人有一样的公共服务,这样的话城市化的水平才能真正提高,这样的话你才是以人为本,关心到人。

    城镇化的本质是什么?我觉得首先应是人口的城镇化。从中国来讲,就是大量的农民进入城市变成市民的过程。这样你就要研究怎么为这些人解决问题。现在人口城镇化滞后,甚至可以叫严重滞后,这是一个问题。

     城镇化是中国现代化进程中的大战略

     再一个就是我们前几年的城市化在快的同时质量上有不少问题。新型城镇化有个趋势是很明显的,就是从过去比较重视速度到今后速度与质量并重的阶段。因为无论是从客观规律还是从中国经济发展的需要来看,城镇化还要保持一个适当的速度,这和前面讲到中国要争取战略机遇期有关,有个国际竞争问题。城镇化太慢了,我们就有可能失去战略主动权,就会付出更大的代价。速度与质量并重并不是必然矛盾的两个问题,质量上去了,也能够促进城镇化健康可持续发展。有了健康可持续发展,城镇化的速度就更有保障。城镇化的质量包含很多方面,比如包括农民工市民化的问题,流动人口在户籍制度上怎么管的问题,提高城镇的合理布局和承载能力等许多方面的问题。

    《21世纪》:就我的观察,目前中国城市发展之所以出现很多很多的问题,一个很重要的原因是,在社会各界之间,缺乏什么是好的城市、美的城市的共识,这样的共识的养成显然需要一个很长的过程,但中国的城镇化正经历一个快速的阶段,很多东西都将在十年内完成或奠定基础,这怎么办?

    张占斌:这方面真的很重要。一方面我们在加速发展,一方面我们的许多概念和重要的目标还没有形成,可能这是一个很大的问题需要我们研究。中国特色的城市化,应该是一条以科学发展观为指导,坚持集约发展、多元形态、三化同步、两手结合、以人为本的新型城市化道路。

    所谓集约发展,就是不能像有些国家那么浪费土地,人口多嘛;多元形态,就是大、中、小协调发展,不能搞都是大城市、都是小城市也不是多元形态;另外一个,三化同步,城市化、工业化、农业现代化三化同步;两手结合,是政府和市场都要发挥作用,不能由政府压制市场、也不能由市场压制政府,两者该发挥就谁发挥谁;另外就是以人为本的新型城市化。

     既有的城市理论已经有了很多的先行探索了,比如田园城市,现在讲的绿色城市、低碳城市、智慧城市、还有立体城市、生态城市等等,城市概念非常多,这些概念我觉得对我们思考城市建设都有好处,将来的城市建设可能不一定就是一个概念,比方说,一个城市可以是低碳城市又是智慧城市,还可能是立体城市等。但总的来讲,今后的城市真是尊重人的、以人为本的,城市化是为了人的发展而城市化,不能为了城市化而城市化,得把这个放在最前面。

    可以适当增加城市数量

    《21世纪》:在我们看来,既有的城市化所表现出的让人遗憾的地方,除了越来越多的城市开始出现交通、环境等方面的所谓“城市病”以外,在大小城市之间的发展失衡以及在全国范围内的城市总体布局的非均衡化也是值得重视的,以至于出现了大量的人口和资源大规模地跨区域地转移的情况,带来很多社会治理的难题和资源的浪费。

     张占斌:这就牵涉到另一个值得关注的问题,中国的城市化发展这么多年,虽然很多城市得到了很多发展,也增加了一些新的城市,但总体上看,从上世纪90年代以后,城市数量不但没有增加,反倒是在减少。90年代后期,为了控制城镇化出现“大跃进”的问题,设市政策收紧了,实际上是把设市给卡住了。中国有这么多人进城,不能只靠现有的城市,要考虑到中国这么大一个国家,人口分布也要有个均衡问题,应该适当增加城市,缓解一些特大城市压力还是有好处的。过去收紧设市政策也有道理,但是伴随着经济社会发展,长期下去也有问题。这个政策在推进城镇化发展的大背景下,也需要改进。

    研究地理的都知道中国有个“胡焕庸线”的说法,是说从黑龙江的黑河到云南的腾冲,大致是条45度的倾斜线,线东南方36%的国土居住着96%的人口,所以,断定这条线的东南方是最适合人居住。对此,在我看来:虽然这一带更适合居住,但是其它地方也不能没有人居住,这不仅仅是国家经济安全,乃至牵涉到国家军事安全和战略安全。包括以后设置城市群和城市都要考虑国家安全和战略问题,不能说这个地方适合居住就大力发展,那个地方稍不适合居住就一点不发展,应该有区域统筹协调的思想。所以,在国家欠发达地区,特别是一些边疆地区,从国家各种战略考虑,也可以考虑加设一些城市和城市群,并以这些城市和城市群带动这些地区的发展。

    现在设立三沙市,就更多地体现了国家战略意图,假设说下一步我们如果考虑设钓鱼岛市,没有什么GDP也可以设了,它是有各种各样的战略价值的。

    《21世纪》:如果真的要放开设市的门槛,势必牵涉到我国行政区划的调整,有些调整可能是在省域内完成的,操作起来可能还不那么困难,但如果牵涉到跨省域的调整,操作起来的难度可能就会很大,您觉得现实吗?

    张占斌:我国接下来的城镇化发展需要行政体制、区划体制改革做配套的。我们的区划体制是建国之后从建国前延续下来,适应了计划经济的发展。改革开放后特别是实行市场经济后,有些调整,比如增加了海南、重庆两个省级建制,新设了香港、澳门两个特别行政区。但整体上看,还没有太大的动作。中央领导也倾向于将来随着区域经济的发展一定要冲破行政区划的壁垒,有些地方可以互相调整,这就涉及到省域区划的调整。有些专家可能更极端,认为减少层级将来省都可以撤消,这点中国可能接受不了。但无论是借鉴国外经验也好,从中国实际出发也好,省域面积适当划小一点便于治理,调动积极性,是可以的。

    过去我们国家的行政区划,当然也有考虑经济因素,但更多是考虑国防、军事安全,互相牵制、诸侯不闹事,但改革开放以后,经济因素越来越占重要地位,所以就要把区域经济的扩张作为重要问题提出来,要跟区域间统筹协调发展一起考虑,这样一来之前可改可不改就应该改了。将来要有几亿人进城,靠现有的600多个城市肯定承载不了,所以说必须把一些具备条件的和将来可能具备条件的,慢慢变成一个市,赋予它市的荣誉和管理权限,让它按照管理城市的思维来管理。目前进行的省直管县改革探索,也要从城镇化发展的背景来考虑,要逐步把有条件的,如发展比较快、地理区位好、人口聚集比较多的县改设为市,形成区域中心城市,发挥更大的带动作用。

    中小城市将扮演很重要角色

    《21世纪》:回顾以往中国的城市化或者说城镇化发展道路,曾出现过是发展大城市还是建设中小城市的战略上的摇摆,那么,新型城镇化的提出,又能给我提供一种怎样的城市未来图景?是不是说中国未来将主要走中小城镇的道路?在您看来,中国需要一个怎么样的城镇体系,大、中、小城市和乡村之间是一种什么样的格局?

    张占斌:过去在对大中小城市的选择上,有的说重点发展大城市,有的说中小城市重点发展,有的是小城镇重点发展,各说各的理。后来又讲大中小城市和小城镇协调发展,我觉得这也符合中国实际。国家、城市要根据实际情况分类,你适合往哪方面发展就往哪方面发展,不要勉强,这也留下了一个很大的空间。所以,尽管现在我们很多文件一般都讲特大城市、大城市、中小城市和小城镇协调发展,而地方根据当地情况去探索,尊重了地方的探索精神,也符合中国国情,没必要硬性规定。

    更具体来说,我觉得除了特大城市、大城市之外,中小城市在中国下一步发展中可能扮演很重要的角色。比如我曾经去考察过的河南新乡,像这种三四线城市,因为它们离农村和农民最近,这些城市如果建设得好点,对容纳和转移农村人口可以起到巨大作用,如果说这些城市建设得好的话,当地的农民不一定非得往北京、上海挤。现在主要是一些小城市建设得不是很好,公共设施也不够,要图书馆没有像样的图书馆,市民活动中心也没有,一个像样大学也没有,产业也不行,啥都比别人差,孩子们就不在这儿呆了。

    从我们现阶段的国情出发,新乡这样的三四线城市建设好,将扮演很重要的角色,同时把一些具备变成城市的地方加快设立新的城市,两者结合,将缓解很多大城市人口膨胀的压力,至少能够给北京、上海这样的城市发展治理迎来一些缓冲期——虽然从长远来看,北京、上海这样的特大城市,人口可能还会继续增长,但随着一些中小城市的发展,可以很好地吸纳一部分农村人口的转移。这样一来,不至于这些特大城市的人口膨胀得太快。

    城镇化不是消灭村庄

    《21世纪》:但让我们担忧的是,现在很多地方在农村地区建设所谓的农民社区,在农村地区的就地城镇化您怎么看?

    张占斌:现在确实有些地方在搞农民社区、农民新区,我也看了很多地方,河南是搞五级城镇化体系,把农民新区也加入进来。他们认为在城镇化过程中还有这么多的农民不解决,没进城的人仍然喝着脏水,这就全面进入小康社会是说不过去的,所以希望把他们的问题也能解决了。从地方探索来看,我觉得这个精神是可嘉的,应该给予肯定。但是这里边也有问题。
 
    我去看过天津的华明镇,它是天津滨海新区边上,有强大的产业辐射,另外它在天津城市边上,地价就很值钱,它很快像变戏法似地让农民富裕起来了,北京周边也有些乡村也是这样,没产业但他们拿些钱养老,呆着都可以。包括成都,我们去看确实下了很多功夫。但这些地方的成功,欠发达地区不可复制,它在一些地域可能有效,换个几百公里外就走不通,因为缺乏足够的产业支撑,农民集中起来也不行。而且随着城镇化再推个十年二十年,没准这个地方又荒芜了。

     所以,从这个意义上讲,可以挑条件好的地方来搞,不具备条件的地方我觉得真不能大面积地一刀切的做这事儿,多了将来肯定会有后遗症。

    这背后就涉及到怎么对待乡村的问题了。城镇化不是消灭乡村文明,世界上除了极少数国家没有农村,大多数还是保存了一定数量的农村。这既是人类文明保持延续的一种传承意义,另外也毕竟有大量农田需要人耕种,还有边疆也需要适当的人驻守,不一定都要到城里来。中国到城镇化峰值的时候,肯定还有几亿农民在农村。这就涉及到新农村建设怎么建设的问题。

     从中国目前与将来来讲,都不能把农村消灭掉。从发展战略上来看,在整个城镇化过程中,农村这块仍然是很重要的,怎么把这块基地稳得住,确保粮食安全,对我们战略上的回旋余地也很重要。

     其实在一些发达国家的发展过程来看,包括一些城镇化达到70%以上,都出现了一定程度的城里人返乡或者双栖的情况出现,所谓逆城市化的浪潮。这就使得我们现在进行城镇化决策的时候可能就要考虑到,当有一天我们的城镇化率达到70%以上的时候,那时候我们的乡土建设是什么样的,如果逆城市化真的也开始出现的时候,我们的乡土都没了,甚至需要重建乡土的话,是不是需要对今天的城镇化思路进行反思。

    《21世纪》:对于城镇化过程的思考,另一个很重要的问题是,在农村土地问题没有解决的背景下,更多地方都是在用既有经营城市的思维来改造农村,尤其是在占补平衡的实验性政策的设计下,使得农村在强势的资本推进下,农民无法分享城镇化的收益,再加上城市一段无法融入,我提出了“回不去的故乡、进不去的城”的问题,这对未来中国的变革将带来严峻影响,您怎么看?

    张占斌:土地问题是中国城市化中的前沿问题,甚至是核心问题,各国国家城镇化都需要钱,钱从哪儿来,钱肯定是从土地中出,土地怎么能够变戏法似地出来钱,这个钱怎么分配,这是一个很大的学问,按照现在这种打法,农民确实处在比较弱势的位置,按照中央讲的,他们要分享城镇化的收益,但现在很难得到,基本上是被盘剥的角色,有些地方政府可能做得稍好一点。因此,下一步改革,土地制度改革需要提上日程,很可能它是重要的突破口。

    土地问题很复杂,需要稳中求进,慢慢仔细端量,但首先要保护好农民的利益,不能把农民剥夺得太严重,农民已经付出太多,再不关照,是不行的;第二,要注意降低城镇化成本,而不是提高城镇化成本。如何将两者联合起来是一个大问题。

    城镇化要有产业支撑

    《21世纪》:另一个事关中国新一轮城镇化成败的关键因素是,这些地区的产业发展怎么办?因为东南沿海地区的城镇化随着改革开放以来这一轮工业化,已经基本完成,所谓新型城镇化主要是内陆地区的,与内陆地区的开发开放命题是重合的,但这些地区的城镇化所面临的产业转移形势已经无法复制当年。产业从哪里来?又如何带动这一地区的城镇化发展?

     张占斌:城镇化的前提就是产业做支撑,没有产业支撑,人聚集起来之后又得离开。因此,随着工业化的发展,城镇化才能起步。没有工业化人类就是农村文明,有了工业化之后,才出现城市文明,工业化带动城市化,一定程度以后两者相互作用,城市化又推动工业化发展,再发展一定程度之后,服务业开始发展,服务业逐渐增高,发展一定程度后可能工业化比例降低,比例降低但是总量仍会增加,服务业比例会更大,总量也逐渐提高。到工业化后期,服务业的比例和比重甚至会超过工业比例和比重,这是一个良性的互动,国际上也是这样的规律。

    中国改革开放30年,东南沿海产业率先发展,中西部大量劳动力向沿海迁徙,形成人口大转移,随着世界经济危机变化与格局调整,这样的大转移再出现已经不现实。但是这些地区有工业做基础,经济发展有条件,带来的问题不是太急迫,中西部压力更大:一方面产业要扶植要培育,另一方面城镇化要发展。

    但我对包括中西部地区的城镇化过程中的产业支撑并不悲观,这里面有几方面:一方面,东部总有产业要向中西部流动,这样可以为中西部增加新的力量,东部承接更高规格的产业;另一方面,中西部采取新的竞争方式,比如搞内陆开放高地,吸收产业。而且,中西部地区通过开放和城市品位提升,会吸引国际、国内产业的集聚,西部地区总是有资源开放,矿产、水电以及我们未知的东西,发展适合自身的产业。

    再者,国家站在全国产业布局的高度可能有些重大重要项目在中西部布局,这样也能带动当地城镇化的发展。有些城市本身就是一个产业带动起来发展的,比如过去的甘肃白银市,新疆建设兵团的建设等。上面我们说,国家也会从国家安全角度考虑,在中西部地区布局一些城市群或者大城市,这中间也会有产业布局的支持。

     而中西部地区相对来讲它的空间还有开发余地,至少从国家功能区划分来讲它还是重点开发区,不像东部是优化开发区,它还有开发空间。在开发过程中,会有一些结合本地特点的优势产业,“一县一品”,期待企业带动作用。比如地方特产,市场化程度高,也会具有一定影响力。而过去,什么都不强,形成不了需求。这方面需求加强以后,又有这方面能人的先进技术,没准一个东西就行成产业了。

    另外,中西部地区等旅游业,做些包装、策划,就有可能行成一个产业。中国大西北旅游,大西南旅游,少数民族旅游,就有可能带动很多地方旅游。可以根据本地特点再进行研究探索。 (叶一剑  龚奕洁)

来源:21世纪经济报道

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